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"IL COLLEGIO DEI PERITI PER LA DETERMINAZIONE DELL'INDENNITÀ DEFINITIVA DI ESPROPRIO" - Giuseppe SPANÒ
Spanò Giuseppe
La stima ad opera di periti non è una novità del testo unico espropri, essendo già stata prevista nella legge del 1865 n. 2359 quale forma ordinaria di determinazione di secondo grado delle indennità sulle quali non v'era stato accordo con i proprietari, con la differenza che nel vecchio procedimento la stima dei periti doveva precedere, e non seguire, l'emissione del decreto di espropriazione.
L'art. 21 T.U.E. rubricato “procedimento di determinazione definitiva dell'indennità di espropriazione” disciplina in particolare il procedimento di stima dell'indennità ad opera di una terna di periti, nell'ipotesi in cui l'indennità espropriativa determinata in via provvisoria dall'ente espropriante non sia stata accettata dal proprietario espropriato.
La costituzione di un collegio peritale, nel testo unico espropri, risulta essere un'ipotesi eventuale, in quanto rimessa esclusivamente alla scelta dell'espropriato, il quale può decidere se avvalersi della stima peritale ex art. 21 T.U.E. o invece seguire l'iter ordinario, e quindi attendere la stima da parte della speciale commissione provinciale per le espropriazioni. È pacifico da quanto detto che non si potrà mai addivenire alla stima del collegio dei periti per scelta dell'autorità espropriante. Qualora il proprietario non abbia dato la tempestiva comunicazione di avvalersi del collegio peritale, l'autorità espropriante dovrà limitarsi a chiedere la determinazione dell'indennità alla commissione provinciale prevista dall'articolo 41 T.U.E.
Ricordiamo che a questo punto la procedura espropriativa diventa “bifasica”. Infatti il processo di formazione dell'indennità definitiva è del tutto indipendente dal procedimento espropriativo vero e proprio e potrebbe avere durata anche molto più lunga se si dovesse proseguire per ottenere la giusta indennità anche in sede giudiziale.
Risulta opportuno analizzare quindi in dettaglio la disciplina prevista dall'art. 21 T.U.E. In base a questa norma l'autorità espropriante forma l'elenco dei proprietari che non hanno concordato la determinazione della indennità di espropriazione. Se manca l'accordo l'ente espropriante invita il proprietario interessato, con atto notificato a mezzo di ufficiale giudiziario, a comunicare entro i successivi venti giorni se intende avvalersi del procedimento peritale previsto appunto dall'art. 21 T.U.E. e, in caso affermativo, designare un tecnico di propria fiducia.
Per prassi l'invito al proprietario, previsto dall'art. 21, è spesso già contenuto nella notifica dell'indennità da formalizzare ai sensi dell'art. 20 (determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione), ovvero dell'art. 22 (determinazione urgente dell'indennità provvisoria), o dell'art. 22 bis (occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione).
È, lo stesso art. 20, comma 7, a prevedere che il proprietario che non intende accettare l'indennità può indicare il tecnico di propria fiducia al fine della costituzione della terna peritale prevista appunto dall'art. 21 T.U.E.
Se il proprietario si determina per la stima peritale, l'autorità espropriante nomina due tecnici, tra cui quello eventualmente già designato dal proprietario, e fissa il termine entro il quale va presentata la relazione da cui si evinca la stima del bene.
Il termine non può essere superiore a novanta giorni, decorrenti dalla data in cui è nominato il terzo tecnico da parte del Presidente del Tribunale, ma è prorogabile per effettive e comprovate difficoltà. È previsto proprio dal testo unico espropri che sia il Presidente del Tribunale nella cui circoscrizione si trova il bene da stimare a nominare il terzo tecnico, su istanza di chi vi abbia interesse.
La nuova disciplina contiene diverse lacune in particolare:
1) non prevede nulla nell'ipotesi che l'autorità espropriante non indichi il proprio tecnico;
2) non sono indicati i termini in cui il Presidente del Tribunale deve pronunciarsi, ne viene indicata la forma dell'atto di nomina o le modalità di comunicazione dell'atto di nomina.
Con riguardo al primo problema ossia alla mancata nomina del tecnico da parte dell'autorità espropriante ritengo che il privato dopo aver diffidato la pubblica amministrazione ad adempiere fissando un preciso termine entro il quale la nomina deve avvenire, possa rivolgersi al Presidente del Tribunale per la nomina sia del terzo tecnico che del tecnico che sarebbe stato di nomina dell'autorità espropriante e questo in applicazione analogica di quanto previsto dal codice di procedura civile in materia arbitrale. Del resto il testo unico espropri per quanto non espressamente previsto rimanda proprio al codice di procedura civile.
Da segnalare una recente sentenza del T.A.R. (T.A.R. Palermo dell'8.5.08 n. 606) che ha sostenuto la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo a fronte del silenzio dell'autorità espropriante su un'istanza del privato per la nomina dei tecnici ex art. 21 d.p.r. n. 327/2001 in quanto detta disposizione non attribuirebbe al privato una posizione di diritto soggettivo bensì si tratterebbe di un procedimento amministrativo, nel quale l'amministrazione agisce in virtù dei suoi poteri autoritativi.
Lo stesso T.A.R. peraltro nella fattispecie sottoposta al suo esame riteneva il ricorso, azionato dal privato per ottenere la condanna dell'amministrazione ad adottare il provvedimento di nomina del tecnico di fiducia comunale ex art. 21, inammissibile in quanto la P.A. nel frattempo aveva espressamente riscontrato, con atto avente natura provvedimentale suscettibile di impugnazione, l'istanza medesima, seppure in termini negativi, ossia dichiarando che non avrebbe nominato il proprio tecnico e quindi non avrebbe istituito il collegio peritale.
Ancora una volta con questa pronuncia ci dimostra come spesso diritti pacifici da parte del privato cittadino siano ignorati dal giudice amministrativo.
È un diritto soggettivo dell'espropriato (e solo dell'espropriato) previsto in modo incontrovertibile dall'art. 21 testo unico espropri attivare il collegio peritale. Siamo nell'ambito dell'indennità e l'unico giudice competente per legge è il giudice ordinario. Risulta evidente da tutto quanto detto che il privato cittadino appena può deve rivolgersi alla giustizia ordinaria e rivolgersi al T.A.R. solo come ultima ratio, perché in pochissimi casi troverà giustizia davanti al tribunale della pubblica amministrazione (a titolo di cronaca, in una recente statistica portata alla luce in un convegno a Bologna dall'avvocato Mengoli, autore del notissimo trattato di diritto urbanistico pubblicato dalla Giuffrè, circa il 90% delle decisioni del Consiglio di Stato sono attualmente favorevoli alle pubbliche amministrazioni).
Ritornando alle lacune dell'art. 21 si ritiene in dottrina che il Presidente del Tribunale debba provvedere con la massima tempestività e l'atto di nomina deve avere la forma del decreto emesso “in audita altera parte”, steso in calce all'atto di nomina.
Con riguardo invece alla comunicazione dell'atto di nomina il Tribunale di Parma grava il richiedente dall'onere di comunicare la nomina alle altre parti ossia ai due periti già nominati e al terzo perito. Si ritiene che la comunicazione possa essere fatta sia tramite ufficiale giudiziario che con raccomandata con ricevuta di ritorno.
La scelta del terzo tecnico viene effettuata tra i professori universitari, anche associati, di estimo, ovvero tra coloro che risultano inseriti nell'albo dei periti o dei consulenti tecnici del Tribunale civile nella cui circoscrizione si trova il bene. Tale disposizione fa parte di quelle che possono essere modificate dalla legislazione regionale. La legge regionale della Puglia (art. 16 L.R. Puglia 22.2.2005 n. 3), ad esempio, ha stabilito che l'autorità espropriante e il proprietario interessato possono, d'intesa tra loro, provvedere alla nomina del terzo tecnico, in luogo del Presidente del Tribunale. La legge regionale della Basilicata (art. 14 L.R. Basilicata 22.10.2007 n. 19) ha, invece, ritenuto di non rendere applicabile l'art. 21 T.U.E. stabilendo che, in caso di mancata accettazione della indennità provvisoria da parte del proprietario interessato dalla procedura espropriativa, l’autorità espropriante chieda direttamente la determinazione dell’indennità definitiva alla Commissione Provinciale.
L'art. 21 stabilisce, come abbiamo visto sopra, solo per il terzo tecnico, vale a dire quello nominato dal Presidente del Tribunale, requisiti particolari.
Infatti quanto ai criteri per la nomina degli altri due tecnici la scelta è libera nel senso che non è prescritto che siano iscritti all'Albo dei periti e dei consulenti tecnici del Tribunale o in altri albi particolari. Si richiede soltanto genericamente che si deve trattare di “tecnici”. Il tecnico nominato dall'autorità espropriante può essere a tutti gli effetti un dipendente dell'autorità stessa.
Spesso accade che l'esproprio coinvolga diversi proprietari confinanti i cui terreni dal punto di vista urbanistico hanno caratteristiche analoghe. È opportuno,che l'autorità espropriante nomini lo stesso tecnico per i vari collegi, cosa che dovrebbe fare pure il Presidente del Tribunale per il terzo tecnico. Questo è utile sia a limitare le decisioni contrastanti sia a ottimizzare i costi del procedimento ex art. 21. Peraltro, proprio esaminando la normativa, non sarà mai possibile fare un unico collegio per tutti i proprietari espropriati anche se la situazione fra gli stessi fosse identica.
Ritornando all'art. 21, è previsto che, fatte salve le disposizioni del testo unico espropri, si devono applicare le norme del codice di procedura civile per quanto riguarda le operazioni peritali e le relative relazioni.
Con riguardo alle operazioni peritali vere e proprie è stabilito nel T.U.E. che i tecnici devono comunicare agli interessati il luogo, la data e l'ora delle operazioni, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento o strumento telematico, almeno sette giorni prima della data stabilita. Siccome la norma parla di avviso agli interessati si ritiene quantomai utile che l'avviso venga inviato anche al soggetto tenuto al pagamento dell'indennità di esproprio che è normalmente il beneficiario dell'espropriazione.
Gli interessati possono assistere alle operazioni anche tramite persone di loro fiducia, formulare osservazioni orali e presentare memorie scritte e documenti, di cui i tecnici tengono conto.
La partecipazione al procedimento di stima può quindi avvenire con diverse modalità, utilizzabili alternativamente o cumulativamente: presenza personale alle operazioni; presenza alle operazioni di persone di fiducia, all'uopo delegate; presenza personale sia del proprietario che di persona di fiducia; presentazione di osservazioni orali; memorie scritte; documenti.
L'opposizione contro la nomina dei tecnici non impedisce o ritarda le operazioni, salvo il diritto di contestare in sede giurisdizionale la nomina e le operazioni peritali. Secondo una parte della dottrina (Caringella) in sede di stima peritale si determina il valore del bene ai fini del calcolo dell'indennità di esproprio senza tener conto delle maggiorazioni di cui all'art. 45 che non sarebbero valori da stimare ma semplici benefici a scopo di incentivazione della cessione volontaria.
Si ritiene di non condividere tale opinione in quanto se l'offerta in sede amministrativa da parte dell'autorità espropriante è stata irrisoria e per tale motivo non è stato possibile addivenire alla cessione volontaria non si vede perché il privato debba perdere gli incentivi per una scelta erronea della pubblica amministrazione.
Del resto nell'ambito dell'opposizione alla stima in Corte d'appello il giudice tiene conto del comportamento dell'autorità espropriante.
L'art. 37 del testo unico nell'ambito dell'indennità di area edificabile non lascia dubbi in proposito stabilendo al comma 2 “nel caso in cui è stato concluso l'accordo di cessione o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un'indennità provvisoria che attualizzata risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva l'indennità è aumentata del 10%”.
Visto che il collegio peritale è nato come organo deflattivo del contenzioso, non si capisce perché il privato dovrebbe rinunciare agli incentivi (che possono essere assai rilevanti quando si parla di milioni di euro) quando davanti alla Corte d'appello gli verrebbero riconosciuti.
A tutti gli effetti ritengo che il collegio peritale nelle conclusioni della propria relazione valuti motivando se vi siano i presupposti per l'applicazione degli incentivi e ne deve determinare l'ammontare.
La relazione dei tecnici è adottata anche a maggioranza in caso di dissenso di uno dei periti.
Si precisa che le spese del collegio peritale: a) sono liquidate dall'autorità espropriante in base alle tariffe professionali; b) sono poste a carico del proprietario se la stima è inferiore alla somma determinata in via provvisoria; sono divise per metà tra il beneficiario dell'esproprio e l'espropriato se la differenza con la somma determinata in via provvisoria non supera in aumento il decimo; negli altri casi sono poste a carico del beneficiario dell'esproprio. Dal testo dell'art. 21 in esame risulta quindi chiaro che i periti nominati hanno diritto di essere retribuiti esclusivamente in base alle tariffe professionali e non, quindi, in base alle tariffe peritali, molto più basse (seguite per le consulenze tecniche d'ufficio disposte dall'autorità giudiziaria), né in base alle tariffe arbitrali, molto più alte.
La relazione è poi depositata presso l'autorità espropriante, che ne dà notizia agli interessati mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento, avvertendoli che possono prenderne visione ed estrarne copia entro i successivi trenta giorni.
Anche in questo caso vi è una grave lacuna legislativa in quanto per la comunicazione non è previsto alcun termine, quindi la decorrenza per l'impugnazione e la tempistica dell'avviso è rimesso alla discrezionalità della pubblica amministrazione. È opportuno che il collegio peritale comunichi alle parti con raccomandata a.r. la data in cui è stata depositata la relazione peritale presso l'autorità espropriante in modo che i proprietari siano messi in grado di sollecitare l'attività della P.A., la quale per mesi, anche per le note disfunzioni degli uffici pubblici, potrebbe non comunicare l'avvenuto deposito. Resta fermo che la decorrenza dei termini dell'impugnazione alla Corte d'appello partiranno solo con l'avviso del deposito emanato dall'autorità espropriante.
Una volta che al proprietario viene ufficialmente comunicato il deposito della relazione peritale si possono verificare tre ipotesi distinte:
1) l'interessato accetta in modo espresso l'indennità risultante dalla stima dei periti. L'indennità diviene definitiva e l'autorità espropriante autorizza il pagamento o il deposito dell'eventuale parte di indennità non depositata. Il proprietario incassa l'indennità a norma dell'articolo 26 T.U.E.;
2) l'interessato non manifesta accettazione espressa entro trenta giorni dalla comunicazione del deposito della relazione di stima da parte dell'autorità espropriante. L'autorità espropriante ordina il deposito presso la Cassa depositi e prestiti dell'eventuale maggior importo della indennità. Il proprietario ha il diritto di chiedere che la somma depositata o da depositare sia impiegata in titoli del debito pubblico. Anche in questo caso, trascorso il termine per la proposizione dell'opposizione alla stima, l'indennità diventa definitiva;
3) viene proposta opposizione alla stima innanzi alla Corte d'Appello.